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Contributions des praticiens et débats

Faut-il sauver l’Europe ?

Should we save Europe?
Valérie Bros et Ziad Khoury
p. 559-569

Résumés

L’Union européenne connaît une crise profonde d’identité qui résulte de l’essoufflement de son ressort initial, celui de la paix, d’ambiguïtés croissantes sur ses finalités et de promesses non tenues, dans un contexte de disparités internes grandissantes. Les institutions européennes apparaissent démunies face à cette crise qui, au-delà des changements à conduire dans leur fonctionnement, appelle un nouveau projet franco-allemand. Ce projet devrait se faire avec les États et leurs citoyens, en sens inverse d’une Europe trop consumériste et juridique. L’objectif serait de remettre au centre la défense et la promotion de nos intérêts et de nos valeurs dans une mondialisation qui actuellement nous pousse au déclin.

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Texte intégral

Introduction

1Il y a vingt-cinq ans, l’Europe était citée et vécue comme une promesse. La construction européenne suscite aujourd’hui tour à tour du désenchantement, de l’indifférence ou de l’hostilité : il faut partir de ce constat lucide pour trouver les voies d’un renouvellement du projet européen. Nous aborderons donc les raisons profondes de la fragilisation de l’Union européenne, désormais menacée d’implosion, avant de proposer des solutions tant sur le plan de son mode de fonctionnement que de sa stratégie politique.

1. L’état de l’Union ou l’essoufflement du ressort initial

2Ce qui a cimenté à l’origine les efforts en faveur d’une construction européenne est d’abord, de la part de ceux qui en avaient vécu les conséquences, la volonté de surmonter les conflits et les guerres. Le dessein européen primitif apparaît comme celui de la paix sur le continent, en rapprochant par l’échange et la coopération ceux qui étaient du bon côté de l’Europe divisée, puis en poursuivant un objectif d’unification du continent.

3Cet objectif désormais atteint est la principale réussite de l’ambition européenne car elle a évité la résurgence d’antagonismes tout en incitant, par son effet attractif, à ne pas en développer de nouveaux. L’Union européenne cherche maintenant un nouveau souffle alors qu’elle devient elle-même, dans une sorte de paradoxe, un facteur de tension, voire de division, entre ses États membres et au sein de ceux-ci. La crise de la monnaie unique, les négociations budgétaires de plus en plus antagonistes, en sont des symptômes.

4Cette Europe dévitalisée paie en réalité le prix du choix de l’ambiguïté, de son extension irréfléchie et de son relatif échec à apporter aux citoyens les preuves concrètes de son utilité.

1.1. Des ambiguïtés dès l’origine

5Où en est le projet européen ? Poser cette question amène immédiatement à s’interroger : a-t-on jamais été d’accord sur l’objectif, au-delà de l’idéal de réalisation de la paix sur le continent ? La création d’un ensemble fédéral ? Une volonté de puissance ? La prospérité par le marché ?… L’ambiguïté entretenue, les non-dits sur le but poursuivi, ont rendu difficiles à la longue les évolutions, même s’ils ont permis de dégager aux différentes étapes des formulations communes. En Europe aujourd’hui, la part des contradictions a pris le dessus sur celle des ambiguïtés constructives.

6Face à cette désunion quant aux finalités du projet européen, un objectif pourrait résumer tous les autres : le but de la construction européenne est d’avoir notre destin entre nos mains. Cet objectif était valable en 1957, il le reste aujourd’hui dans un monde où se développent de nouvelles puissances qui promeuvent sans états d’âme leurs intérêts, des acteurs transnationaux indifférents aux principes démocratiques. La question est donc bien, pour l’Europe, de défendre ses valeurs et ses intérêts, et de savoir les définir. Son histoire ne rend pas l’exercice évident.

7La raison principale est la limite que rencontre, depuis plusieurs années déjà, la « méthode communautaire », celle de Jean Monnet. Sur quoi se fondait-elle ? Beaucoup des promoteurs initiaux du projet européen, à différents degrés, étaient des fédéralistes. Leur objectif était de supplanter les États, vus comme incapables de dépasser leurs intérêts nationaux, au profit d’un intérêt commun. Cette idée s’articulait volontiers avec celle consistant à créer des solidarités concrètes entre eux, afin de les amener à s’unir, en quelque sorte, sans qu’ils s’en aperçoivent. Ces penseurs partageaient la conviction, forgée dans l’expérience de la guerre, d’un danger consubstantiel à l’idée de nationalisme, étendu à l’idée d’État.

8La Commission européenne reçut donc mission de définir l’intérêt général européen. C’est un paradoxe de départ car ses membres ne sont ni des théoriciens, ni des élus. Elle est dotée du droit d’initiative qui, dans la plupart de domaines, empêche les États membres de prendre quelque décision que ce soit si la Commission ne l’a pas proposé.

9Et il reste vrai que jusqu’à douze États membres, ou, pour le dire autrement, jusqu’aux années 1990, l’idée d’une communauté qui, peut-être, transcenderait un jour des États relativement proches économiquement et même dans leurs fondamentaux (héritage chrétien, démocratie, protection sociale), n’était pas un tabou. L’Europe des citoyens, le drapeau, l’hymne, les échanges Erasmus et jusqu’à la monnaie unique faisaient partie de cette possibilité, vague mais envisageable, de fédération.

10Aujourd’hui, malgré des appels parfois pressants à un fédéralisme aux contours imprécis, plus personne n’imagine raisonnablement une Europe remplaçant les États. Cette chimère, que certains avaient déclinée dans un concept d’Europe des régions, s’est heurtée à une forte résistance des Nations et surtout des citoyens eux-mêmes : les États membres restent ainsi le socle indispensable de toute construction européenne.

11Dans une perspective de long terme, la principale faiblesse de la construction européenne reste d’avoir voulu se faire non pas contre les peuples mais sans eux. Pourtant, l’association des citoyens n’a cessé d’être présentée depuis vingt ans comme un objectif majeur, sous le couvert de débats superficiels sur le « déficit démocratique ». Elle est d’ailleurs incarnée en principe depuis 1979 par l’élection des députés européens mais la faible participation à ces élections et les ressorts des candidatures ainsi que des votes à ce scrutin rendent inévitable la question de leur légitimité réelle à traduire les aspirations. Elle existe en tout cas à travers les États membres représentés au Conseil et au Conseil européen.

12La réalité est que vouloir introduire davantage les peuples dans ce système inédit ne pourrait que rencontrer des limites s’agissant d’un ensemble qui n’est pas une fédération. Et la mise à l’écart du peuple a historiquement rencontré la volonté des inspirateurs du projet européen de faire primer les règles sur les choix, les normes sur la liberté du suffrage, les acteurs économiques sur la citoyenneté. Il en reste des traces dans la culture des élites européennes, qui seraient d’ailleurs en peine de capter les attentes populaires par-delà des discours de façade et des procédures de concertation qui font la part belle aux organisations d’influence.

13Alors que l’Europe intervient de plus en plus dans la vie de chacun, cette construction peine donc à se trouver légitimée alors qu’elle est de plus en plus compliquée à comprendre : elle reste étrangère aux citoyens et les aspirations populaires y sont souvent mal mesurées. On a ainsi continué à mettre en œuvre avec obstination une pensée initiale d’inspiration libérale, celle du traité de Rome, sans véritablement l’actualiser et moins encore la remettre en question. Il n’est donc pas surprenant de constater qu’elle n’a pas su résister aux défauts de la mondialisation, jusqu’à s’en faire le relais, au préjudice des sociétés européennes.

1.2. Une disparité croissante

14Les élargissements de l’Union européenne ont modifié définitivement le projet européen. Ils sont mal acceptés par les citoyens européens, pour des raisons concrètes – craintes du dumping économique et social, efforts financiers exigés - mais aussi pour des raisons de sens : où va l’Europe  ? Il est rare que l’on songe à prendre en compte ces inquiétudes : les citoyens n’ont-ils pas la vue courte ? En revanche, ces élargissements font grand plaisir aux dirigeants européens, et, certainement, à la Commission européenne.

15Ceux de 2004 et de 2007 au profit essentiellement des anciens pays de l’est sont les plus visibles mais pas les seuls en cause. En remontant au premier d’entre eux, on constate que le Royaume-Uni a souvent été le pied sur le frein, dans le refus d’une ambition européenne dépassant le libre-échange. L’Irlande comme le Danemark se sont aussi placés dans une position de différenciation. Cette situation d’Europe à géométrie variable prévaut dans des secteurs essentiels comme celui de la monnaie, de l‘immigration ou de la lutte contre la criminalité, et reflète une prévalence croissante des forces centrifuges face à un projet européen dont les éléments intégrateurs sont moins évocateurs pour nos générations repues, à qui les dirigeants européens ne parviennent pas à proposer un nouvel horizon commun.

16Ce qui a servi de substitut a été une sorte de fuite en avant vers l’élargissement. La facilité du geste diplomatique, le rendement politique à court terme ont servi de boussole, au mépris du nécessaire degré de convergence, économique comme politique. Nous avons vérifié des critères partiels et abstraits, surtout liés à l’absorption législative de l’acquis communautaire, plutôt que de s’attacher à la réalité de leur mise en œuvre et à la dimension proprement politique du schéma poursuivi.

17Les leaders politiques dans leur ensemble n’ont ainsi pas eu le courage de différer l’élargissement vers l’est pour en être au contraire les promoteurs. Malgré le débat théorique sur l’équilibre entre élargissement et approfondissement de l’intégration européenne, ils n’ont pas tiré d’autres conclusions politiques que des mécanos institutionnels sans proportion avec les enjeux. Par exemple, la question élémentaire des frontières géographiques du projet européen n’a jamais été véritablement posée.

18Certains pays ont pesé en faveur de cette dynamique par affinité géographique ou parce qu’ils y voyaient le moyen de dévitaliser la dimension de puissance de l’Europe au profit de sa fonction d’amplificatrice des échanges économiques. Les pays ayant adhéré en 1995, notamment la Finlande et la Suède, qui présentaient un degré suffisant de convergence économique mais pas politique, ont été de ceux-là.

19On nous répétait que cette attractivité de l’Union européenne était le signe de son succès, en oubliant de réfléchir aux vulnérabilités intérieures d’une Union aussi gloutonne. L’existence, aujourd’hui encore, d’une direction générale « élargissement » au sein de la Commission européenne et d’un commissaire dédié à cette tâche, illustre cette dérive. L’indice de réussite s’est indexé sur le nombre des admis.

20Les eurosceptiques comparent volontiers l’Union européenne à un empire en décadence. Ce qui est vrai c’est que dans sa forme actuelle, elle apparaît de moins en moins pérenne, l’exaltation rituelle de son caractère sui generis ayant trouvé son butoir dans le volume atteint, sur le socle d’une idéologie qui a du mal à se remettre en cause. Le dernier élargissement, en 2007, à la Bulgarie et à la Roumanie aura accentué ce sentiment d’une Europe en quête de vision : tout le monde savait que ces deux pays n’étaient pas prêts, mais personne n’a osé tirer les conséquences de ce diagnostic.

21Enfin, la réussite mathématique de ce processus d’élargissement a éclipsé l’obligation de formuler d’autres desseins. Et, en une dizaine d’années, depuis l’apothéose du lancement de l’euro puis du grand élargissement de 2004, l’Europe est devenue anémique, occupée à rapprocher ses membres divergents ou à gérer les conséquences de ces divergences, comme la crise de l’euro.

1.3. Des promesses non tenues

22Qui se souvient des avantages que devait nous procurer la mise en place du marché unique ? Où sont ces millions d’emplois en contrepartie d’efforts de réforme qui ont parfois remis en cause des éléments constitutifs de notre modèle comme l’organisation de nos services publics ? Où est ce bien-être que devait nous apporter le dogme d’une concurrence au-dessus de tout ? Au contraire, l’Union européenne est globalement en crise depuis l’avènement il y a vingt ans de ce grand marché, et le citoyen constate avec de plus en plus d’angoisse et de résignation un sentiment de dépossession. Et si des pays nordiques, les Pays-Bas ou l’Allemagne s’en sortent mieux, c’est en cultivant leur propre modèle.

23Bien sûr, ce processus européen a eu des effets positifs en remettant en cause certaines organisations, comme dans le transport aérien, mais il a généré dans le même temps des désordres ou de nouvelles vulnérabilités. Pourquoi, par exemple, façonner en chambre de nouvelles organisations du secteur de l’électricité ou du rail, qui sont au fondement de notre vie commune, afin d’y introduire une concurrence au forceps, dont on ne présente que les avantages, rarement les risques  ? Risques pour un modèle universaliste qui assure la cohésion sociale en allant à la rencontre de tous les publics et de tous les territoires, risques pour la sécurité et la fiabilité du système. Il faut y voir une méfiance aussi instinctive que caricaturale des services publics, et plus profondément une délégitimation de l’action de la puissance publique, alors que l’Europe souffre aujourd’hui des conséquences d’une dérégulation excessive, par exemple en matière financière.

24Plus fondamentalement, les Européens, et en tout cas les Français, n’ont pas voulu construire un carcan mais un projet, dont les règles ne sont pas sa propre fin. On ne fait pas l’Europe pour consacrer la force du droit, mais pour se donner un destin collectif, un vecteur pour entraîner la marche du monde. L’Europe doit être notre chemin moderne de la puissance, c’est-à-dire la capacité d’un continent, d’une civilisation, d’un modèle, non seulement de préserver leurs fondements mais aussi de les faire rayonner.

25L’adhésion au projet européen doit donc procéder désormais moins d’un idéal que d’une vision pragmatique de l’avenir national dans laquelle la construction européenne ne doit pas être une force extérieure au service de la globalisation, mais une force intérieure qui met cette globalisation au service de nos intérêts.

2. Changer ou disparaître

26Le désenchantement a gagné jusqu’aux acteurs de la scène européenne et ce phénomène s’est insinué depuis, au moins, les années 2000. Le danger d’effondrement de l’édifice européen est réel, pour certains souhaitable. Il suffirait que la France bascule sur la mauvaise pente financière. Il y a une forme d’aveu d’échec dans ce simple constat que les marchés financiers tiennent désormais l’Union européenne dans le viseur.

27Néanmoins, ce n’est pas l’idée européenne qui est à l’épreuve mais l’Union européenne dans sa forme actuelle. La crise qu’elle traverse n’est plus une crise de croissance, ni une simple crise économique, mais une crise politique et d’identité. Ce n’est plus une crise sur ses moyens mais sur ses finalités. L’Europe est notre avenir, mais, sans changement profond, pourrait aussi devenir notre maison de retraite, prodiguant ses soins palliatifs à un déclin inévitable de notre puissance. Alors, que faire ?

28D’abord changer de méthode. Celle de Jean Monnet voulait suivre sans dévier ses principes et profiter des circonstances pour les faire avancer. Or, quelle que soit la révérence portée aux pères fondateurs, il n’est plus concevable de persévérer dans cette approche étant donné l’ampleur qu’a désormais atteinte l’Union européenne. Le droit ne peut continuer à primer ainsi sur la politique, la technocratie sur la responsabilité.

29Il faut une Europe des décisions et non des procédures, une Europe des politiques plus que des règles. Mais est-ce possible sans toucher à ses fondements ? Il faut se garder, dans le bouleversement à opérer, de trois impasses dont les citoyens ont en général conscience :
- la fuite en avant, à travers un fédéralisme académique et technique, qui serait rapidement ressenti comme un déni démocratique et identitaire, et qui se révélerait contraire aux réalités des États européens comme aux attentes de leurs peuples. C’est pourtant le chemin qui semble promu aujourd’hui ;
- le repli sur soi, tant la seule échelle nationale ne peut servir de passeport vers l’avenir ;
- la table rase, car il serait aussi difficile que contre-productif de tout reconstruire. Renverser la table est une posture, pas une politique.

30Toute solution doit tenir compte de l’existant, qu’on l’aime ou pas, en le transformant. Cette transformation profonde doit passer par un changement de l’architecture aussi bien que des politiques européennes.

2.1. Changer l’architecture

31Le format actuel à 28 États membres, davantage plus tard, reste aujourd’hui la perspective la plus réaliste tant pour des raisons politiques qu’en raison des avantages qu’elle présente à certains égards. Il a vocation à demeurer l’espace de base où s’organisent les échanges et les mobilités, où se définissent les règles collectives à cette fin ainsi que certaines politiques communes. Il faut toutefois que ses frontières géographiques en soient fixées. L’Union européenne est celle du continent européen.

32De plus, l’esprit européen est d’être au service des Nations et de leurs peuples, pas de les abolir. Ce n’est donc pas la mise en œuvre d’une démocratie généralisée au niveau européen. Il faut en effet une nation à la vie démocratique, et la démocratie post-nationale est un trompe l’œil. On peut y trouver une représentation démocratique, mais la perception citoyenne en demeure celle d’une bureaucratie.

33Dans ce contexte, le cadre institutionnel n’a pas vocation à demeurer un chantier permanent et il y a une fatigue à modifier sans cesse depuis près de 25 ans les traités constitutifs. Il devrait malgré tout faire l’objet d’évolutions suffisantes pour le rendre plus efficace et plus légitime. La principale serait de revoir le rôle et la composition de la Commission européenne, quitte à transgresser certains principes fondateurs.

34Elle ne devrait plus détenir le monopole d’initiative, que le Conseil devrait également pouvoir exercer. Ce partage, qui pourrait aussi se faire davantage avec les citoyens, existe aujourd’hui, pour des raisons historiques, pour la matière pénale, lorsqu’un pourcentage du nombre des États membres décide de parrainer une initiative législative. Rien n’interdit de l’étendre à la plupart des domaines en prévoyant un seuil d’au moins la moitié des États membres pour pouvoir enclencher ce droit d’initiative. Ce seuil serait à la fois un verrou suffisant pour éviter des dérives et un niveau légitime, celui de la majorité des États membres, pour justifier une action.

35Dans l’équation de notre Europe, la Commission, avec ses limites, ne peut pas se présenter comme le seul interprète de l’intérêt général. Le Conseil européen s’est affirmé comme la pièce centrale du dispositif, le Conseil, dans sa diversité, est son principal relais, et les domaines désormais traités se sont éloignés des champs historiques de compétence de la Commission. Deux avantages immédiats pourraient être retirés de cette évolution :
- une incitation à la Commission d’agir d’une façon plus conforme aux attentes des citoyens et, plus simplement, du « terrain», par comparaison avec ses approches actuelles qui font trop de place à une forme d’idéologie propre et aux diverses organisations d’influence ;
- une possibilité pour les États membres de suppléer ses insuffisances mais aussi de mettre sur la table une proposition législative lorsque la Cour de Justice aura interprété des dispositions existantes d’une manière entraînant des conséquences inappropriées. En effet, dans le système actuel, et à l’inverse de ce qui peut se produire au sein d’un État, des décisions « malheureuses » de la Cour, et il y en a, ne peuvent être en général corrigées dans leurs effets par de nouvelles dispositions législatives puisque la Commission détient le monopole de les proposer et n’en use d’habitude pas dans de telles circonstances. Au « gouvernement des technocrates » succède ainsi le « gouvernement des juges ».

36Une autre évolution souhaitable serait de ne plus contraindre le Conseil à se prononcer à l’unanimité lorsque la Commission européenne n’est pas d’accord avec la position qui s’y dégage. Cette règle fondatrice qui lui donne un poids particulier par rapport au Conseil, a perdu sa légitimité dès lors que l’Union européenne légifère par codécision. C’est le rôle du Parlement européen d’assurer, s’il le faut, l’équilibre.

37S’agissant de la composition de la Commission, il serait normal que chaque État membre puisse continuer à disposer d’un représentant en son sein. Il n’est plus possible en revanche, avec autant d’États, que chacun de ses membres soit responsable d’un portefeuille d’activités, sauf à morceler l’Institution et à engendrer des initiatives inutiles.

38Dès lors, une évolution serait concevable dans le sens d’un dispositif à deux étages. Il pourrait exister un collège plénier chargé de délibérer sur les propositions et les décisions de la Commission, et de faire vivre une véritable collégialité. Un comité exécutif réunirait en son sein les commissaires « à portefeuille » ayant directement en charge les différents domaines de l’activité européenne.

39Ce comité exécutif comprendrait nécessairement un commissaire issu des six États membres les plus peuplés (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni, Espagne, Pologne), de façon à leur assurer un rôle particulier alors même qu’il n’y a pas de pondération au sein de la Commission (un commissaire, une voix) et que les grands pays n’ont plus comme jadis deux commissaires. Un tel système leur conférerait en outre des champs de responsabilité plus substantiels. Un même nombre d’autres commissaires compléterait ce comité de douze personnes, issu du reste des États membres par rotation.

40Enfin, la Commission devrait pouvoir être responsable devant le Conseil européen comme elle peut l’être devant le Parlement européen.

41Son président doit en être le véritable dirigeant, jusqu’à imposer un code de conduite pour les interventions publiques des commissaires, qui tournent parfois à la cacophonie. La Commission n’étant pas un gouvernement et ayant un devoir de synthèse et de retenue, la confusion ne doit pas y être de mise, et moins encore l’outrance.

42À ce format XL quelque peu flasque, même avec des règles de fonctionnement revisitées, il manquera le muscle d’un noyau resserré. Ce noyau ne peut être durablement la zone euro, déjà forte de 17 membres, et qui a vocation à accueillir tous les autres aux termes du traité, à l’exception du Royaume-Uni et du Danemark.

43Ce noyau devrait être franco-allemand, avec une intégration beaucoup plus poussée entre nos deux pays qui n’abolirait pas la souveraineté de chacun mais chercherait à la conjuguer, malgré nos profondes différences, et même en raison de celles-ci. Certains responsables allemands l’avaient suggéré au lendemain de la chute du mur de Berlin, nous n’avons pas saisi cette opportunité. À notre tour, à travers un autre bouleversement historique, celui d’une crise financière sans précédent, de présenter à nouveau ce dessein. Ce pari franco-allemand, qui a fondé puis traversé l’histoire de l’Union européenne, a été négligé. Il demeure la seule solution ambitieuse pour l’avenir.

44On peut le juger hors de portée en pointant ce qui nous sépare, mais il est en vérité le seul pari raisonnable à condition de mener en parallèle un effort vigoureux de remise en ordre interne. Il ne s’agirait pas de proposer un kit prêt à l’emploi mais d’engager un processus majeur de rapprochement. Ce processus serait celui d’une Europe d’essence politique et culturelle complétant une Europe économique et juridique, mais pesant aussi sur elle pour la transformer à nos conditions qui, si elles ne sont pas identiques, doivent trouver leur point d’équilibre. Le citoyen y remplacerait de nouveau le consommateur.

45Des champs d’une nouvelle action commune s’offriraient, par exemple en matière de formation et d’apprentissage, y compris linguistique, de réseaux transnationaux, de coopération culturelle, industrielle, dans la recherche ou la défense.

46Ce noyau peut se suffire à lui-même et doit constituer la priorité d’une première étape. Pourraient s’y agréger le moment venu, s’ils le souhaitent et s’ils en acceptent strictement les objectifs et le fonctionnement, le Benelux et l’Autriche (avec cependant la question du secret bancaire), proches par différents points de vue, y compris géographique, de cette colonne vertébrale. L’Italie, l’Espagne et le Portugal pourraient de la même manière compléter ultérieurement cet ensemble, lorsqu’ils seront prêts. Ces pays fonderaient leur coopération privilégiée sur un traité. Pour leur part, les États nordiques n’ont jamais eu d’appétit pour aller plus loin, sans parler du Royaume-Uni et de l’Irlande. Ceux plus à l’est de l’Europe ne le veulent ou ne le peuvent.

47Cette Union politique à format réduit devrait fonctionner sur le fondement du collège des États qui la composent, avec un secrétariat au service de ce collège. Et la dimension parlementaire serait du ressort des assemblées nationales. Cette entité plurielle mais homogène pourrait partager des règles convergentes dans des domaines où l’Union européenne ne peut progresser, comme ceux de la fiscalité, et porter des initiatives communes pour elle-même ou dans la relation avec des pays tiers.

48Elle constituerait aussi une masse critique pouvant influencer de façon décisive le cours de l’Union européenne en tant que telle, qui serait tournée principalement vers les enjeux du marché intérieur. Ainsi, dans ce schéma, un impôt sur les entreprises harmonisé ou une taxe sur les transactions financières pourraient être portés par ce noyau dur au plan de l’Union européenne, et à défaut être réalisés à son seul niveau, ce qui constituerait sans doute une force d’entraînement déjà suffisante.

49Si l’euro devait être remis en cause dans son schéma actuel, ce qui n’est plus un scénario impensable, ce noyau de moins d’une dizaine aurait également vocation à être le réceptacle d’une nouvelle monnaie unique.

2.2. Changer les politiques

50Le but, dans une perspective immédiate, est aussi de réorienter nos politiques pour qu’elles servent nos intérêts. Être européen doit devenir une affirmation. De ce principe doivent surgir quatre lignes directrices pour une mutation profonde dans la psychologie du projet européen, dont l’évidence peine encore à pénétrer beaucoup d’esprits eurocrates pas encore dégrisés de leur ivresse eurolibérale :
- l’Union européenne ne se construit pas contre les États qui en sont membres mais à partir d’eux. Nous avons besoin du cumul des forces : celles d’une Union européenne au service de nos valeurs et de nos intérêts, fondée sur la confiance mutuelle et la solidarité ; celles de ses États lui donnant sa vitalité, en respectant les règles et les objectifs communs ;
- deuxième ligne directrice, celle conduisant l’Union européenne à identifier et faire prévaloir ses intérêts dans la coopération et les négociations internationales. Elle est incontestablement, en théorie, un meilleur levier que le cadre national, mais a-t-elle rempli cette mission ? Les négociations commerciales internationales ont été trop souvent marquées du sceau d’une idéologie libre-échangiste naïve ou de la recherche de résultats à court terme face à des partenaires tirant davantage profit de la situation dans la durée.

51Dans un autre domaine, celui des négociations climatiques, cette dissymétrie est à son comble. L’Union européenne se fixe unilatéralement des objectifs contraignants et ambitieux, en prétendant servir de modèle pour les autres mais sans parvenir à les entraîner puisqu’ils poursuivent tranquillement la quête de leurs intérêts propre. Si seulement cet engagement pouvait peser par sa masse, mais il fait fi en réalité des plus grands pollueurs ;
- la troisième ligne directrice, après le retour des États et la promotion des intérêts offensifs, est le retour de la régulation. Il ne s’agit pas de multiplier les normes mais les outils, d’accroître les règles mais les capacités à intervenir. La régulation est d’essence politique plus que juridique, et le droit doit construire un espace où le politique peut peser sur les événements. La régulation n’augmente pas les limitations mais les possibilités d’action ;
- ultime ligne directrice, celle du retour d’une Europe de projets. Les plus belles réussites européennes sont les plus belles idées de synergie européenne, souvent nées en dehors du giron communautaire. Ce furent les grands projets industriels, dont il faut retrouver la vocation, comme l’aéronautique ou l’espace. Ce furent, au départ, des mises en commun comme la monnaie ou les frontières. On peut imaginer que la période actuelle de crise n’est pas propice à de tels élans, mais elle en a plus que jamais besoin pour la survie du schéma collectif, pourvu qu’ils soient ordonnés.

52L’Europe doit par conséquent mieux composer avec la réaffirmation légitime du rôle des États, de leur souveraineté et des instruments de régulation. Elle doit en outre rechercher sa propre souveraineté dans le monde avec un goût du rayonnement et un sens du rapport des forces.

53Dans ce contexte, la subsidiarité doit s’affirmer davantage encore : l’Europe doit moins se disperser. Nous ne sommes plus dans une période où l’Europe se construisait sans questionnement, se faisait pour elle-même. Au stade de croissance qu’elle a atteint, elle doit agir là où son intervention est nécessaire, et prouver son utilité au lieu de la postuler. Et dans ce cas, cette intervention doit s’en tenir à ce qu’elle peut faire dans des conditions meilleures que les États membres.

54Dans la révision doctrinale à accomplir, celle du libre-échangisme, qui a causé tant de dégâts économiques, est structurante. Nous sommes passés de l’idée positive de créer un espace interne de libre-échange, nous assurant plus de prospérité et d’autonomie, à une extension incontrôlée de cette approche vers des pays tiers alors justement que nous devions être en position de force pour organiser ses modalités selon nos intérêts. Nous avons par des raisonnements à courte vue contribué à renforcer nos concurrents, qui grignotent désormais nos domaines de force les uns après les autres, sans même que cela serve au développement des pays plus pauvres.

55Céder aux demandes de transfert de savoir-faire ou sacrifier des pans entiers de nos activités n’était pas inévitable, justement parce que nous étions en mesure de rendre moins pressante cette demande grâce à nos échanges internes et parce que ces pays avaient de toute façon besoin d’acheter ce qu’ils ne produisaient pas. C’est désormais souvent l’inverse : nous avons de plus en plus besoin d’acheter ce que nous ne produisons plus. Certes le consommateur s’y retrouve ponctuellement, mais l’idéal du consommateur doit-il remplacer celui du citoyen ?

56Aujourd’hui, exiger la réciprocité serait le moindre, dans le cadre d’une doctrine européenne qui, loin de décourager les échanges internationaux, établirait, comme dans toute grande puissance, les conditions d’une politique commerciale offensive, afin de mieux faire valoir nos intérêts, et défensive, pour être en mesure de les protéger. Si la surface européenne ne nous donne pas ce levier, à quoi sert-elle ? Comment expliquer que nous acceptons la compétition avec des concurrents qui ne jouent pas avec les mêmes règles, s’appuient sur des normes sociales ou environnementales au rabais, quand elles existent ? Dans aucune autre compétition on ne l’accepterait, ce serait même une cause de scandales.

57L’Europe doit aussi accepter la part d’interventionnisme et de politique industrielle qui lui revient, à travers de grands projets communs ou son approche de la concurrence et des aides d’État. La construction européenne n’est pas là pour empêcher, mais pour permettre.

58L’Europe doit devenir plus pratique. Elle a besoin d’outils autant que de normes. Quand elle décide par exemple que tous les visas des consulats européens doivent être biométriques et qu’elle aide cette évolution, elle est utile. Quand elle permet de mettre en place puis de moderniser le plus grand système d’information contre la criminalité (le SIS), elle est utile.

Conclusion : une solution politique

59L’organisation de l’Europe, par nature ad hoc, n’a pas vocation à l’immobilisme. L’Union restera une forme politique à inventer. Elle ne peut plus, en revanche, se définir par son seul mouvement : chaque pas en avant doit être relié à une finalité claire.

60L’évolution proposée apparaît difficile à envisager dans les conditions actuelles, alors que beaucoup de nos partenaires ne vivent pas le présent ni les enjeux de puissance en concordance avec nous. Mais les conditions actuelles sont aussi celles d’une crise exceptionnelle, où il n’est pas interdit de vouloir faire surgir une nouvelle phase. Il y faut des hommes politiques ayant le sens de l’Histoire.

61Tout projet viable doit en tout cas reposer sur le goût d’être plus forts ensemble, et donner du sens à nos efforts. Il y a une part de discrétionnaire qui doit l’emporter sur le juridisme. Nous ne devons plus cacher notre déclin derrière un pari naïf sur le multilatéralisme mais apprendre à compter sur nos forces dans le cadre d’une Union de Nations.

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Bibliographie

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Pour citer cet article

Référence électronique

Valérie Bros et Ziad Khoury, « Faut-il sauver l’Europe ? », Politiques et management public [En ligne], Vol 30/4 | 2013, mis en ligne le 19 mars 2016, consulté le 26 juin 2017. URL : http://pmp.revues.org/6897

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Auteurs

Valérie Bros

Conseiller référendaire à la Cour des Comptes, ancien chef de la mission financière à la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne
Auteur correspondant : bros-khoury@wanadoo.fr

Ziad Khoury

Administrateur civil hors classe, ancien chef du service justice et affaires intérieures à la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne

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