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Quand le stress envahit la fonction publique territoriale : une recherche empirique auprès des managers intermédiaires et des managers de proximité

When the stress invade the territorial civil service: an empirical research with middle managers and proximity managers
Sylvie Codo et Caroline Cintas
p. 89-110

Résumés

Cet article s’intéresse à l’impact des tensions de rôle sur le stress professionnel des managers. C’est dans le contexte des collectivités territoriales que le modèle de l’épisode de rôle (Kahn, Wolfe, Quinn, Snoek & Rosenthal, 1964) est mobilisé pour expliquer le stress. Les résultats de cette recherche menée auprès de 310 managers territoriaux apportent une double contribution. Dans un premier temps, ils tendent à mettre en évidence une influence du niveau hiérarchique (manager intermédiaire vs manager de proximité) sur la perception du stress et tensions de rôle. Ils montrent, dans un second temps, l’impact différencié de diverses dimensions des tensions de rôle sur le stress des managers territoriaux.

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Texte intégral

Introduction

1Les organisations publiques n’échappent pas aux risques psychosociaux (Abord de Chatillon & Desmarais, 2012 ; Macklin, Smith & Dollard, 2006). Le nouvel accord interprofessionnel du 20 novembre 2009 relatif à la santé et sécurité au travail dans la fonction publique appuie ce constat. En effet, il comporte un volet prévention des risques psychosociaux. Désormais, cette prévention est un enjeu majeur pour les collectivités territoriales qui vont devoir orienter leur GRH dans ce sens (Duriez, 2010). Les managers sont désignés comme les premiers acteurs de la gestion du stress professionnel. L’exercice de ce rôle peut être délicat dans la mesure où les managers eux-mêmes ne sont pas protégés du stress (Daniellou, Davezies, Desriaux & Théry, 2009 ; Salengro, 2005 ; Tessier, 2006). Cependant, d’autres études montrent que les cadres sont moins touchés par le stress que les ouvriers et les employés (Légeron, 2003 ; Loriol, 2006 ; Niedhammer, Siegrist, Landre, Goldberg & Leclerc, 2000). La question de la perception du stress des catégories supérieures (managers et cadres) par rapport aux autres catégories fait controverse.

2Dans les collectivités territoriales, les managers occupent une place centrale dans la gestion des ressources, notamment des moyens. Ce rôle de gestionnaire s’est accentué ces dernières années avec la crise du management public (Trosa, 2012). Les efforts d’adaptation s’imposent et le Nouveau Management Public (NPM) semble être une voie de sortie pour gérer la crise des finances publiques (Mayntz, 1997). Ainsi, les managers sont encouragés à mettre en œuvre des pratiques de gestion centrées sur les résultats (Desmarais & Abord de Chatillon, 2012 ; Noguera, 2010). Dorénavant, ils doivent gérer au mieux les ressources de plus en plus réduites pour répondre à des exigences en forte croissance. Les managers publics territoriaux situés à un échelon intermédiaire entre directions, collaborateurs et usagers sont, dans ce contexte, confrontés à de multiples attentes de rôle.

3La catégorie hétérogène des managers publics territoriaux est constituée des managers intermédiaires (cadres moyens) et des managers de proximité (agents de maîtrise). Ces managers sont en première ligne lorsqu’il s’agit de mobiliser les agents et d’optimiser les ressources allouées pour obtenir des résultats (Lamarzelle, 1999). Ils sont tiraillés entre les supérieurs, les agents qu’ils encadrent et les usagers. Toutes ces parties prenantes nourrissent à leur égard des attentes ambiguës et parfois conflictuelles. Ces tensions de rôle engendrées par l’occupation d’une position charnière (Buscatto, 2002) et les contraintes du NPM affectent les managers intermédiaires et les managers de proximité. Ainsi, pour pallier les conséquences néfastes des tensions de rôle, certaines organisations publiques investissent dans la formation professionnelle continue pour les accompagner (Fournier-Laurent, 2006).

4La perception du stress lié à la fonction d’encadrement dans un contexte territorial est peu abordée par les chercheurs. Cette recherche vise à combler ce manque en s’intéressant à l’impact des tensions de rôle sur le stress des managers territoriaux. Pour autant, les managers de la Fonction Publique Territoriale ne constituent pas une catégorie homogène. Selon leur niveau hiérarchique, les managers sont-ils plus ou moins stressés, ressentent-ils les mêmes tensions de rôle ? Autrement dit, cette étude cherche à expliquer dans quelle mesure le niveau hiérarchique influence les perceptions des tensions de rôle et du stress au travail.

5Une conception multidimensionnelle est adoptée pour explorer l’impact des dimensions de l’ambiguïté de rôle et des conflits de rôle sur le stress perçu. Pour étudier les conséquences des tensions de rôle sur le stress ressenti par les managers, le modèle de l’épisode de rôle (Kahn & al., 1964) a servi de cadre théorique. Les résultats présentés proviennent d’une recherche menée dans plusieurs collectivités territoriales.

6Dans une première partie, le contexte et le cadre théorique du stress des managers territoriaux sont présentés. Ils abordent les liens entre les tensions de rôle et le stress professionnel des managers territoriaux dans le contexte du NPM et présente les hypothèses. La seconde partie expose la méthodologie et les résultats de la recherche. Enfin, la troisième partie développe une discussion et propose des pistes d’action pour un management différencié.

1. Le stress des managers territoriaux

7Il est indispensable d’aborder le contexte et les changements dans la fonction publique territoriale pour mieux comprendre l’existence du stress des managers dans les collectivités (1.1). Ces changements induisent des modifications dans les rôles attribués aux managers. L’étude se centre sur les tensions de rôle (1.2) pour expliquer le stress perçu (1.3) dans ce contexte.

1.1. Les évolutions des rôles des managers territoriaux

  • 1 Dans cette recherche, les managers supérieurs sont considérés comme les catégories (A+) ; les manag (...)

8Les managers territoriaux1 constituent une catégorie très composite : on y retrouve des agents aux statuts différents. Le Centre national de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) distingue trois catégories de managers : les managers supérieurs, les managers intermédiaires et les managers de proximité. Les premiers sont en relation avec les décideurs (élus et autres responsables) et dirigent des structures où se prennent des décisions stratégiques. Les deuxièmes assurent la direction des unités (services fonctionnels ou opérationnels) et mettent en application les décisions prises par les managers supérieurs. Les troisièmes conduisent des équipes opérationnelles et exécutent des tâches ou processus technique.

9Le rôle des managers territoriaux évolue dans un contexte de changement impulsé par les réformes en cours dans la fonction publique. « La mutation de la fonction publique et de la fonction publique territoriale en particulier n’est pas une révolution. Elle se fait en douceur et très progressivement. Ce qui n’est pas sans poser de problèmes » (Nguyen Khac, 2008 : 248). Ainsi, les changements du NMP affectent la fonction managériale. Ils sont décrits par trois composantes majeures : le managérialisme, la responsabilisation et la contractualisation (Abord de Chatillon & Desmarais, 2012). Le managérialisme se caractérise par la maîtrise des dépenses. Dans les collectivités territoriales, les recrutements baissent d’année en année. Les managers sont incités à trouver un équilibre entre les moyens (financiers et humains) qui deviennent contraints et les exigences en forte croissance (Desmarais & Abord de Chatillon, 2008). La responsabilisation suppose des pratiques de management par objectifs et de reporting qui nécessitent un apprentissage et une appropriation par les managers territoriaux. Bien souvent, ils ne comprennent pas comment atteindre les objectifs qui leur sont fixés avec les moyens mis à leur disposition. Ils sont aussi confrontés aux demandes difficilement compatibles des parties prenantes très présentes, par exemple dans le cadre des partenariats public-privé (Abord de Chatillon & Desmarais, 2012).

10L’impact des changements organisationnels sur l’élévation du stress des agents/employés a été peu démontré dans le secteur public (Korunka, Scharitzer, Carayon & Sainfort, 2003). C’est dans ce contexte de NMP que les managers intermédiaires et de proximité sont concernés, au même titre que les autres agents, par les changements. La figure 1 représente les caractéristiques de rôle de ces managers dans ce contexte. Deux niveaux hiérarchiques avec des missions différentes sont identifiés pour les managers territoriaux. La littérature consacrée aux managers distingue quatre principales caractéristiques de rôle potentiellement génératrices de tensions de rôle.

11Figure 1 - Les caractéristiques de rôle et leurs effets dans le contexte du NMP

12La première caractéristique des managers repose sur leur position charnière : entre directions et collaborateurs (Mintzberg, 1993 ; Livian 1996 ; Desmarais, 2003). Ce positionnement implique le rôle traditionnel d’agent de liaison. La deuxième caractéristique concerne la polyvalence des managers. Colin, Grasser & Oiry (2009) parlent de « métier valise» pour rendre compte des multiples activités que recouvre le métier d’agent de maîtrise. La troisième caractéristique de cette fonction est liée à sa nature : le management est avant tout une fonction de responsabilités (Barabel & Meier, 2010). A la différence d’un salarié ordinaire, un manager reçoit de la part de l’organisation une délégation de pouvoir. La quatrième caractéristique renvoie au rôle d’acteur stratégique attribué aux managers, notamment aux managers intermédiaires (Trosa & Bartoli, 2011 ; Mahieu, 2010 ; Noguera, 2010 ; Desmarais & Abord de Chatillon, 2008).

13Les managers territoriaux sont en première ligne lorsque l’organisation s’engage dans un processus de changement de modernisation ou de restructuration. Ils ont une position particulière puisqu’ils sont à la fois acteurs et victimes des changements. Plusieurs métaphores illustrent bien les difficultés liées à la fonction : les managers pris « entre le marteau et l’enclume, en sandwich, en tenaille, entre deux feux… » (Deye, 1999 ; Rouleau, 1999 ; Bourion, 2006). Ces situations de tension sont souvent décrites sous le vocable du « malaise de l’encadrement intermédiaire ». Ce malaise peut prendre la forme de tensions de rôle et produire du stress professionnel (Kahn et al., 1964).

14L’originalité de cette recherche est de vérifier l’hypothèse des tensions de rôle et du stress auprès des managers territoriaux en tenant compte de l’influence du niveau hiérarchique.

1.2. Une explication du stress des managers territoriaux par les tensions de rôle et le niveau hiérarchique

15Le stress perçu ou psychologique renvoie à un « état de tension, de préoccupation ou d’activation rapporté par une multitude de gens » et se « réfère plutôt à un ensemble de manifestations affectives, cognitives, somatiques et comportementales se situant à l’intérieur de l’intégrité fonctionnelle » (Lemyre & Tessier, 2003 : 1166). Cette définition, à la différence de l’approche indirecte (ANI 2008 ; Bakker & Demerouti, 2007 ; Karasek & Theorell, 1990 ; Siegrist, 1996 ; Caplan, Sidney Cobb, John & French, 1975), a l’avantage de distinguer le stress de ses antécédents ou des stresseurs. Il est plus pertinent de définir un concept sur la base de ses manifestations que de ses causes. Le stress étant un phénomène subjectif, les mêmes causes ne produisent pas toujours des effets identiques chez tous les sujets. C’est pourquoi, l’approche directe du stress perçu est privilégiée dans la présente recherche sur les managers territoriaux.

16Pour les décideurs, un « bon cadre » n’est pas celui qui fait remonter les difficultés, mais celui qui les résout (Salengro, 2005 ; Théry & al., 2010). Les managers supérieurs dans les collectivités, proches des élus, transmettent parfois des injonctions paradoxales aux managers intermédiaires et de proximité qui ont à gérer les préoccupations professionnelles et personnelles de leurs collaborateurs (Le Saout & Saulnier, 2002 ; Bourion, 2006). La transmission de ces nombreuses attentes sous forme de demandes ou de pressions expose les managers territoriaux à des tensions. Ces dernières peuvent entraîner comme pour les managers du privé de la souffrance silencieuse, du stress au travail, de la rébellion, du désengagement et du burn-out (Bouffartigue, 2001 ; Buscatto, Loriol & Weller, 2008 ; Courpasson & Thoenig, 2008 ; Delaye & Boudrandi, 2010). Un premier point s’attache donc à présenter le modèle de l’épisode de rôle comme explication du stress des managers territoriaux.

17À l’opposé des auteurs précédemment cités qui montrent que les managers subissent des tensions de rôle, d’autres développent l’idée selon laquelle les tensions de rôle peuvent offrir aux managers des opportunités pour construire leur marge de manœuvre (Crozet & Desmarais 2005 ; Mispelblom Beyer, 2010). En effet, les managers tirent leur pouvoir de leur position intermédiaire. Elle leur permet d’avoir une vue d’ensemble sur les situations et de cristalliser in fine les différents points de vue des parties (directions et collaborateurs). Ainsi, la divergence des demandes leur ouvre la voie du choix des moyens d’action et leur offre l’opportunité d’être des acteurs de leur vie professionnelle. Ces controverses sur les conséquences tantôt négatives, tantôt positives des tensions de rôle peuvent en partie s’expliquer par l’hétérogénéité de la catégorie « manager». C’est pourquoi, le second point développe cette hypothèse.

Le modèle de l’épisode de rôle comme cadre théorique de recherche

18Le modèle de l’épisode de rôle (Kahn et al., 1964) est pertinent pour appréhender le processus par lequel l’occupation d’une position focale peut produire des tensions de rôle et du stress chez des managers territoriaux.

19Une tension de rôle renvoie au « sentiment qu’éprouve une personne dans une situation où il lui est difficile, voire impossible, de répondre à toutes les attentes de façon satisfaisante tant à ses yeux qu’aux yeux des personnes qui les formulent » (Katz & Kahn cités par Royal & Brassard, 2010 : 27). Deux formes de tensions de rôle peuvent être distinguées : le conflit de rôles et l’ambiguïté de rôle (Kahn et al., 1964). Ces auteurs définissent l’ambiguïté de rôle, comme le degré d’informations manquantes pour occuper une position dans l’organisation. Pour aller plus loin, Perrot (2001 : 88) considère que cette définition est liée à une cause de l’ambiguïté, le manque d’informations, et ne prend pas en compte le contenu. Il propose alors de définir l’ambiguïté de rôle comme une « incertitude de l’individu, relative aux activités et aux comportements attendus dans son ensemble interactionnel ». Quant au conflit de rôles, il concerne « l’incompatibilité entre, d’une part, les attentes d’un individu et, d’autre part, les activités ou les comportements qu’il exerce au sein de son ensemble interactionnel » (Perrot, 2001 : 87).

20Le modèle de l’épisode de rôle propose une lecture dynamique des relations interindividuelles entre l’assignataire du rôle et le destinataire du rôle (Bosselut, 2008). La personne qui émet le rôle est appelée assignataire (émetteur ou pourvoyeur) et celle à qui le rôle est attribué, le destinataire (personne focale, personne cible ou personne visée). Ce modèle de l’épisode de rôle analyse les relations entre la personne focale et les émetteurs de rôle sous forme de processus. Ce dernier tient compte des facteurs individuels, interpersonnels et organisationnels (Loubes, 1997 ; Hellriegel, Slocum & Woodman, 2004). Selon ce modèle, dans une organisation, chaque statut (position ou occupation d’un poste) est rattaché à un ou plusieurs rôles (comportements ou attitudes attendus de la personne qui occupe ce poste).

21Une organisation est analysée dans le modèle de l’épisode de rôle comme un système de rôle au cours duquel :
- les émetteurs de rôle nourrissent à l’égard des personnes focales (managers) des attentes de rôle ;
- les émetteurs de rôle formulent et transmettent sous forme de demandes ou de pressions leurs attentes de rôle aux personnes focales ;
- les personnes focales, compte tenu de facteurs personnels, interpersonnels et organisationnels, peuvent ressentir les demandes des émetteurs de rôle comme des tensions de rôle.

22Dans la droite ligne du modèle de l’épisode de rôle, dans la fonction publique territoriale, l’ancien management et le nouveau management engendrent des « ambiguïtés, antagonismes, voire paradoxes, qui laissent les managers perplexes et dont ils doivent s’accommoder » (Nguyen Khac, 2008 : 248). Le niveau hiérarchique de management influence les comportements de rôle (Pavett & Lau, 1983). A la différence du management intermédiaire, le dernier niveau d’encadrement considère le leadership comme un facteur de performance. Cependant, le premier investit plus que le second certains rôles : la représentation de l’organisation, la gestion des conflits, la négociation, la gestion des ressources, la traduction et le contrôle. Si l’investissement dans les rôles managériaux est tributaire du niveau hiérarchique, l’hypothèse d’une influence du niveau hiérarchique peut être posée. Dans les collectivités territoriales, les managers de proximité sont considérés comme des non-cadres chargés d’exécuter des directives tandis que les managers intermédiaires sont perçus comme des cadres dont la mission est d’appliquer les orientations.

23Compte tenu de l’importance des responsabilités revendiquées par les managers ou celles qui leur sont assignées, nous émettons l’hypothèse suivante :
H1 : les managers intermédiaires ressentent plus de tensions de rôle - ambiguïté liée : a/ à l’étendue de rôle ; b/ aux comportements de rôle ; c/ conflits inter-émetteurs ; d/ surcharge de rôle ; e/ individu-rôle ; f/ individu-climat - que les managers de proximité territoriaux.

Le stress perçu et le niveau hiérarchique de management

24Si le niveau hiérarchique affecte la perception des tensions de rôle, on peut s’attendre à observer des résultats similaires en matière de stress ressenti.

25La question de la relation entre la santé au travail et le niveau hiérarchique fait controverse (Delmas, 2011). Pour certains, les ouvriers et les employés sont plus touchés par le stress que les salariés appartenant aux catégories supérieures (Loriol, 2006 ; Niedhammer, Siegrist, Landre, Goldberg & Leclerc, 2000). D’après Légeron (2003 : 161) « pour les mêmes raisons, le stress n’augmente pas forcément au fur et à mesure que l’on grimpe dans la hiérarchie. Le mythe du patron plus stressé que ses collaborateurs ne correspond pas toujours à la réalité ». Il précise que les salariés les moins qualifiés (en bas de la hiérarchie) sont plus sujets au stress que les plus qualifiés. Les premiers disposent en effet, d’une marge de manœuvre plus réduite. Il constate qu’il y a « une relation inverse entre la position hiérarchique et le stress mesuré… Le stress diminue régulièrement avec l’élévation du niveau hiérarchique » (Légeron, 2003 : 162).

26Pour d’autres, les cadres ne sont pas à l’abri du stress (Daniellou & al., 2009 ; Salengro, 2005 ; Tessier, 2006). Le stress était même considéré comme « la maladie des patrons » Cooper (1988 : 92). Si le stress touche toutes les catégories socioprofessionnelles, les cadres et les non-cadres quel que soit le métier qu’ils exercent, les résultats de l’enquête ANACT/CSA (2009) révèlent que les catégories socioprofessionnelles supérieures (encadrement intermédiaire, supérieur et professions intellectuelles) sont plus touchées par le stress. Ainsi, dans le secteur public, les managers qui relèvent d’un grade supérieur perçoivent plus de stress que les managers moins gradés (Chandra & Sharma, 2010). À l’instar de ces dernières études portant sur les agents du secteur public, l’hypothèse suivante peut être établie :
H2 : les managers intermédiaires rapportent un degré de stress perçu supérieur à celui des managers de proximité.

Les liens entre tensions de rôle et stress perçu : influence du niveau hiérarchique ?

27Si le niveau hiérarchique peut expliquer en partie le stress perçu, les tensions de rôle contribuent à son apparition.

28Les études portant sur les relations entre tensions de rôle et stress professionnel convergent : une perception de tensions de rôle quelle que soit sa forme (conflit ou ambiguïté) augmente le stress au travail (Kahn & Byosière, 1992 ; Rogers, 1984 ; Cordes & Dougherty, 1993 ; Jackson & Schuler 1985 ; Schmidt & Neubach, 2007 ; Xie, 2007 ; Tessier 2006). Cette relation directe et positive entre tensions de rôle et stress perçu a été également vérifiée parmi la population des managers (Rogers, 1977 ; Cooper & Davidson, 1988 ; Cooper & Marshall, 1979 ; Hellriegel et al., 2004).

a. Liens entre ambiguïtés de rôle et stress au travail chez des managers territoriaux

29Les managers intermédiaires et les managers de proximité sont identifiés comme les acteurs chargés de mettre en œuvre les stratégies définies par les élus. Les managers voient ainsi leur rôle évoluer des activités de contrôle à celles d’animation (Livian, 1996  ; Bellini & Labit, 2005 ; Bertaux, Hirlet, Prépin & Streicher, 2006). Par conséquent, les exigences organisationnelles s’intensifient. Cependant, la marge de manœuvre de ces salariés et le soutien organisationnel n’augmentent pas au même rythme (Bellini, 2005 ; Clot, 2005 ; Théry et al., 2010). Ils sont donc souvent confrontés à d’importantes ambiguïtés dans l’exercice de leur rôle de traduction. Beauchamp (2002) distinguent l’ambiguïté de rôle relative à l’étendue de rôle de celle liée aux comportements de rôle. La première concerne le manque de connaissance du rôle dans son ensemble. La seconde renvoie au manque d’informations lié aux comportements à adopter pour jouer convenablement un rôle. Les managers ne comprennent pas toujours les attentes des élus ou de leurs supérieurs. À peine, les décisions leur parviennent-elles qu’ils doivent déjà les faire appliquer. Malgré l’introduction progressive du nouveau management dans les collectivités, les managers sont confrontés à des ambiguïtés importantes (Nguyen Khac, 2008). Or, l’ambiguïté de rôle contribue significativement à augmenter le niveau de stress des agents publics, notamment dans un contexte de NMP (Korunka et al., 2003).

b. Liens entre conflits de rôle et stress chez les managers territoriaux

30Le conflit de rôle revêt plusieurs composantes (Perrot, 2001). La surcharge de rôle concerne la perception des exigences professionnelles quantitativement élevées et l’incapacité de les satisfaire dans un délai très court. Le conflit individu‑rôle est le résultat d’une incompatibilité perçue entre les compétences, capacités de la personne et le rôle joué dans l’organisation. Le conflit individu‑climat résulte d’une incompatibilité entre les valeurs de l’individu et celles de l’organisation. Le conflit inter‑émetteur est généré par une incompatibilité des attentes de deux ou plusieurs personnes vis-à-vis d’une autre.

31Les managers territoriaux constituent des acteurs‑clés au cœur des démarches de changement managérial. Pourtant leur participation à la performance publique est très peu prise en compte par les directions (Desmarais, 2003). Les attentes de ces dernières perturbent les managers dans la mesure où le changement prôné passe par une remise en question de leurs propres pratiques de management.

32Par ailleurs, les managers apprennent à mieux gérer les ressources de plus en plus limitées pour accomplir les missions croissantes : « faire plus avec peu ». En plus de l’insuffisance des moyens accordés pour accomplir les missions, les managers territoriaux ne disposent pas tous des qualités requises pour faire face à l’évolution de leur poste de travail. C’est pourquoi, faute de formation adéquate, les managers territoriaux sont souvent démunis devant les demandes des usagers du service public (Gambade, 2010). Finalement, la coexistence d’un management centré sur les moyens et d’un management centré sur les résultats peut créer chez les managers territoriaux des conflits (Dupuy, 2005). En effet, les managers ont du mal à concilier toutes ces exigences.

33Dans le prolongement de ces travaux, l’hypothèse suivante peut être formulée :
H3 : les tensions de rôle - a/ ambiguïté liée à l’étendue de rôle ; b/ aux comportements de rôle ; c/ conflits inter-émetteurs ; d/ surcharge de rôle ; e/ individu-rôle et f/ et individu-climat - augmentent le niveau de stress ressenti.

34Cette hypothèse sera testée en fonction du niveau hiérarchique pour explorer son éventuelle influence dans la relation tensions de rôle-stress perçu.
La figure 2 synthétise l’ensemble des hypothèses.

35Figure 2 – Modèle testé

2. Méthodologie et résultats

36Après une présentation de la méthodologie adoptée, les résultats sont exposés.

2.1. Méthodologie

Population

37La collecte des données a été réalisée auprès de 310 managers publics territoriaux sur la base du volontariat et de l’anonymat dans quatre collectivités(une communauté d’agglomération de plus de 150 000 habitants ; deux communes de taille moyenne de plus de 120 000 habitants et une petite commune plus de 6 000 habitants). Les répondants sont des fonctionnaires publics territoriaux.

38L’échantillonnage est non probabiliste (Malhotra, Décaudin & Bouguerra, 2004). Suivant cette méthode, nous avons demandé à des experts (Responsables ressources humaines et Directeurs de services) de nous indiquer des agents qui pourraient correspondre à notre population d’étude sur la base de deux critères définis par nos soins : le premier critère concerne l’exercice d’une fonction effective d’encadrement et le second critère porte sur le niveau hiérarchique de management (intermédiaire et/ou de proximité). Les répondants exercent dans des filières variées (en %) : technique (51,1), administrative (20,2), sportive (10,4), culturelle (7,5), policière (4,9), sanitaire et sociale (3,9) et d’animation (2,0). Les autres caractéristiques sont présentées dans le tableau 1.

39Tableau 1 - Caractéristiques de la population des managers territoriaux

Mesures et méthodes d’analyse

40Les managers territoriaux ont été amenés à répondre à un questionnaire constitué d’échelles de mesure des concepts mobilisés. Ils devaient répondre au moyen d’une échelle de type Likert en 7 points, de 1 « ne correspond pas du tout » à 7 « correspond exactement ». Des analyses en composantes principales et de cohérence (alpha de Cronbach) effectuées montrent que les échelles de mesure utilisées présentent des caractéristiques psychométriques satisfaisantes (annexe 1). Des analyses de variance (ANOVA) sont menées pour tester les hypothèses 1 et 2 et des analyses de régression multiple pour l’hypothèse 3. Les traitements statistiques ont été effectués à l’aide du logiciel SPSS (v.17).

Procédure de collecte

  • 2 Les communes ont été contactées dans le cadre d’une recherche doctorale.

41L’enquête2 par questionnaire auto-administré en présence d’un chercheur, s’est étendue sur une période de deux ans (entre 2009 et 2010) auprès d’agents ayant des responsabilités effectives d’encadrement. Afin de nous adapter aux contraintes organisationnelles, la passation du questionnaire a été collective (en groupe de 2 à 10 managers). Elle s’est déroulée sur le lieu de travail des managers dans une salle réservée pour les besoins de la recherche. À l’issue de la passation collective, tous les managers présents ont retourné leur questionnaire complété. Ce procédé présente l’avantage d’avoir un taux de retour très important des questionnaires (taux de retour = 100 %).

2.2. Résultats

42La restitution des résultats permet de répondre aux deux objectifs fixés : connaître l’influence du niveau hiérarchique sur la perception des tensions de rôle et du stress, explorer selon le niveau hiérarchique l’impact des tensions de rôle sur le stress dans le contexte des collectivités territoriales.

Analyse descriptive et de corrélations

43Le tableau 2 présente l’analyse descriptive des variables et leurs corrélations.

44Tableau 2 - Analyses descriptives et corrélations

45Plus de 17 % des managers territoriaux perçoivent du stress dans leur travail. Ce résultat est semblable à celui observé par Chandra & Sharma (2010) auprès des managers du public. Le tableau 2 révèle également, qu’à la différence de la surcharge de rôle, toute tension de rôle est positivement et significativement reliée au stress perçu.

L’influence du niveau hiérarchique sur les perceptions des tensions de rôle et du stress

46Les résultats de l’impact du niveau hiérarchique de management - manager intermédiaire (MI) vs manager de proximité (MP) - sur les perceptions de tensions de rôle et du stress révèlent des invariants et des divergences (Tableau 3).

47Tableau 3 - Différences de perception selon le niveau hiérarchique de management

48Les résultats du test de l’hypothèse H1 montrent que, face à l’ambiguïté de rôle et aux conflits inter‑émetteurs et individu‑climat, les MI ne sont pas plus affectés que les MP. En revanche, ils révèlent que les perceptions de surcharge de rôle et de conflit individu‑rôle sont significativement différentes chez les managers territoriaux : ainsi, les MI affichent un niveau de surcharge de rôle supérieur à celui des MP (F = 27,481 ; p = 0,000). S’agissant du conflit individu-rôle, les MP sont plus affectés que les MI (F = 6,44 ; p = 0,012).

49Les résultats du test de l’hypothèse H2 révèlent que les MI (moy. = 2,96/7) sont plus affectés par le stress perçu que les MP (moy. = 2,67/7). Cette différence de niveau de stress est significative (F = 4,973 ; p =0,026).

50Ces résultats soulignent l’hétérogénéité de la catégorie des managers territoriaux et des perceptions de tensions. Ils confirment la pertinence de la prise en compte du niveau hiérarchique dans les études portant sur les managers territoriaux.

La relation tensions de rôle-stress perçu : le rôle modérateur du niveau hiérarchique de management

51L’hypothèse H3 indique que les tensions de rôle (ambiguïté de rôle et conflits de rôle) augmentent le niveau de stress ressenti.

52Les résultats de l’analyse de régression multiple révèlent trois déterminants expliquant 23,1 % de la variance totale du stress des managers intermédiaires territoriaux. Il s’agit de la surcharge de rôle (β = 0,317 ; p < 0,000) qui explique 12,5 % de la variance du stress des MI ; et du conflit inter-émetteurs (β = 0,283 ; p < 0,000), qui explique 8,1 % de la variance totale du stress des MI ; enfin, de l’ambiguïté de rôle liée aux comportements (β = 0,171 ; p < 0,010) qui explique 2,5 % de la variance totale du stress des MI.

53Trois prédicteurs expliquant 36 % de la variance du stress ont été identifiés chez les managers de proximité : le conflit inter-émetteurs, premier prédicteur de stress chez les MP (β = 0,363 ; p < 0,000) explique à lui seul 24,8 % de la variance du stress des MP ; L’ambiguïté liée aux comportements, deuxième facteur explicatif du stress des MP (β = 0,272 ; p<0,000) explique 8,4 % de sa variance ; enfin, le conflit individu-climat, troisième facteur déterminant du stress des MP (β = 0,204 ; p < 0,012) explique 2,8 % de sa variance.

54Somme toute, les tensions de rôle, à l’exception de deux formes de tensions, accroissent la perception du stress. Cependant, l’intensité des relations varie en fonction du type de manager considéré (Tableau 4).

55Tableau 4 - Synthèse des résultats

56Si les managers perçoivent certaines exigences professionnelles de manière indifférenciée, des divergences de perception sont également observées. Par conséquent, une gestion différenciée peut être envisagée pour une prévention efficace du stress au travail.

3. Discussion : vers un management différencié du stress perçu

57La discussion des résultats s’articule autour de deux points : l’impact du niveau hiérarchique de management et son rôle modérateur dans la relation entre les tensions de rôle et le stress ressenti. Des leviers d’action sont proposés pour réduire les tensions de rôle et minimiser leurs conséquences sur le stress des managers.

3.1. Quand le niveau hiérarchique influence les perceptions des tensions de rôle et du stress

58L’un des intérêts majeurs de notre recherche porte sur l’influence du niveau hiérarchique dans la perception des tensions de rôle chez les managers. L’hypothèse de Kahn & al., (1964) sur la généralisation des tensions de rôle n’est donc pas totalement validée. En effet, la présente recherche montre que l’occupation d’une position charnière peut effectivement renvoyer à des expériences de tensions similaires (ambiguïté de rôle, conflits inter‑émetteurs et individu‑climat) mais aussi à des vécus différents liés à la position occupée dans la hiérarchie. En effet, la perception des conflits surcharge de rôle et individu‑rôle varie en fonction du niveau hiérarchique. En matière de surcharge de rôle, les managers intermédiaires sont plus vulnérables que les managers de proximité. A contrario, ceux-ci sont plus atteints par le conflit individu‑rôle. Ils estiment que leurs compétences ne sont pas reconnues. Bien que ces agents exercent un rôle de manager, ils ne sont pas toujours considérés comme tels. Une (re)valorisation de leur compétence managériale est un premier pas vers la reconnaissance de leurs contributions. Une réduction des attentes à l’égard des managers intermédiaires peut réduire leur surcharge de rôle et leur permettre de se focaliser sur des activités plus stratégiques comme la traduction et la construction du sens.

59Par ailleurs, l’hypothèse selon laquelle le niveau de stress aurait tendance à diminuer à mesure qu’on progresse dans la hiérarchie (Légeron, 2003 ; Loriol, 2006 ; Niedhammer et al., 2000) n’est pas validée. Ainsi, les résultats montrent que les managers intermédiaires sont plus touchés par le stress que les managers de proximité. Ceci renforce les recherches qui montrent que les managers intermédiaires ne sont pas des salariés privilégiés. Ils ne sont donc pas à l’abri des risques psychosociaux (Salengro, 2005 ; Courpasson & Thoenig, 2008 ; étude ANACT/CSA, 2009). Trois raisons peuvent être évoquées dans l’explication de ce phénomène dans les collectivités : le renouvellement des responsabilités, la multiplicité des interlocuteurs et le manque de marge de manœuvre. Les managers intermédiaires subissent des transformations managériales. Ils sont appelés à gérer leur service comme des dirigeants de PME (gestion des budgets et des ressources humaines, conduite du changement). À côté de l’évolution de leur rôle, les managers intermédiaires doivent rendre compte à plusieurs niveaux. Aussi sont-ils appelés, sans doute plus que les managers de proximité, à être des porteurs de sens de l’action publique (Trosa & Bartoli, 2011). En effet, ils sont chargés d’appliquer les décisions stratégiques ou de les traduire en actions (Desmarais & Abord de Chatillon, 2010) alors que les managers de proximité sont plus attendus dans un rôle d’exécution au niveau opérationnel.

  • 3 La loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique fran (...)

60Dans certaines collectivités, les managers intermédiaires sont en contact avec des élus qui impulsent des orientations stratégiques. Dans le même temps, ils doivent rendre compte à leurs propres hiérarchies administratives. Ils sont donc attendus au niveau opérationnel pour mobiliser leurs collaborateurs. Dans de telles conditions, ils ne disposent pas toujours de la marge de manœuvre nécessaire pour remplir leurs missions. Ils sont ainsi pris entre la vision des élus, les impératifs administratifs des managers supérieurs, le manque de motivation des agents et les exigences des usagers du service public (Gambade, 2010). Les managers de proximité, situés au niveau opérationnel, ont eux la responsabilité de faire exécuter les décisions prises au niveau supérieur. Se déchargeraient-ils en cas de difficulté sur leur N+1 ? Ceci pourrait être une hypothèse expliquant leur plus bas niveau de stress. Les résultats invitent les membres du CHSCT3 (Comité d’Hygiène de Sécurité et des Conditions de Travail) des collectivités territoriales à s’intéresser aux managers intermédiaires soumis à un plus fort stress. Il convient d’orienter des actions de prévention en particulier vers cette catégorie.

3.2. Des tensions de rôle aux conséquences différentes

61Le second intérêt de notre recherche est d’avoir confirmé l’hypothèse générale du modèle de l’épisode de rôle dans le contexte des collectivités territoriales. Cependant, toutes les formes de tensions de rôle n’affectent pas directement le stress des deux catégories de managers étudiées.

62Le conflit inter‑émetteurs et l’ambiguïté liée au comportement de rôle déterminent le stress ressenti chez les MI et MP. Cependant, le degré d’intensité des liens observés est plus accentué pour ces deux formes de tensions chez les MP que chez les MI. S’il n’est pas évident d’éliminer ce type de conflit chez les managers territoriaux, les collectivités peuvent néanmoins préparer leurs managers à mieux le gérer. En effet, très peu de managers sont aujourd’hui formés à l’exercice de la fonction (Gambade, 2010). Des formations spécifiques permettront sans doute aux managers de gérer efficacement des conflits liés à leur positionnement hiérarchique, notamment les injonctions provenant des supérieurs et des demandes provenant des agents. Ces formations adaptées au contexte de la fonction publique territoriale peuvent permettre aux managers de concilier des intérêts parfois contradictoires. Des rencontres de partage d’expériences entre managers peuvent être également envisagées pour faciliter des échanges de compétences en management de conflit inter‑émetteurs entre les managers expérimentés et les managers moins expérimentés.

63En ce qui concerne l’ambiguïté de rôle, nous remarquons que celle liée aux comportements de rôle est plus déterminante que celle liée à l’étendue de rôle. Le manque de clarté lié au champ des responsabilités (frontières de rôle) dans l’exercice de la fonction de manager n’augmente pas le niveau de stress. Cependant, quand les managers ignorent les actions concrètes à mener face à des problèmes professionnels, ils ressentent plus de stress. Deux pistes d’actions peuvent être envisagées dans ce cas. Une communication efficace (informations rapides et pertinentes) va réduire leur perception d’ambiguïté de rôle liée aux comportements et favorisera la réactivité des managers. Cette réactivité passe également par un assouplissement des règles bureaucratiques pour que les managers disposent de marge de manœuvre. Plus les managers vont disposer de moyens et d’attentes de rôle claires, moins ils percevront du stress.

64Dans le contexte particulier des collectivités où les ressources sont de plus en plus limitées, recommander un élargissement de la marge de manœuvre n’est pas évident. Néanmoins, les managers peuvent construire leur marge de manœuvre à l’intérieur des jeux de contradictions auxquelles ils sont confrontés (Crozier & Friedberg, 1977 ; Mispelblom Beyer, 2010 ; Reynaud, 1988 ; Sainsaulieu, 1988). La divergence des exigences peut être exploitée comme une opportunité favorisant le choix des comportements à adopter. Encore faut-il que les managers soient formés à l’exercice de la construction de la marge de manœuvre en situation de pressions contradictoires (Desmarais & Abord de Chatillon, 2008). Cette recommandation ne devrait pas occulter le besoin d’autonomie de chaque manager. En effet, certains ne la recherchent pas toujours, peut-être pour des raisons liées à leur personnalité ou à leur manque d’implication.

3.3. Vers une gestion différenciée du stress des managers territoriaux

65Cette recherche montre l’effet modérateur du niveau hiérarchique sur la relation étudiée. Ainsi, la surcharge de rôle constitue le premier facteur de stress professionnel chez les MI. Cependant, il ne figure pas parmi les déterminants du stress chez les MP. Ce résultat tend à relativiser l’hypothèse générale selon laquelle la surcharge de rôle affecte plus les MP que les MI. Ce constat rejoint les recherches (Desmarais & Abord de Chatillon, 2008) et les témoignages (Gambade, 2010 ; Dupuy (2005) qui pointent l’accroissement de la charge de travail des managers territoriaux comme source de malaise. La surcharge de rôle est sans doute traditionnellement liée au statut et constitue un indicateur de l’engagement. Cependant, elle constitue un risque pour la santé des managers. Il conviendrait de réguler la charge de travail des MI. Face aux sollicitations nombreuses, les MI doivent se rendre à l’évidence : ils ne peuvent pas répondre à toutes les attentes. Ils peuvent, conformément au modèle de l’épisode de rôle, renvoyer un feed-back aux émetteurs de rôle afin qu’ils réajustent leurs demandes. Leurs réactions devraient permettre aux émetteurs de rôle de réajuster leurs demandes. Cependant, très peu de managers sont capables d’exprimer les tensions qu’ils perçoivent de peur d’être stigmatisés comme des faibles ou des incompétents (Théry et al., 2010 ; Roussillon & Duval‑Hamel, 2006). Par conséquent, certains managers préfèrent subir les contraintes que de les dénoncer (Carballeda & Garrigou, 2001). Au risque de perdre leur crédibilité, beaucoup se sur-engagent et maintiennent leur disponibilité malgré les tensions vécues (Desmarais & Abord de Chatillon, 2008). Rappelons que les exigences peuvent provenir des managers eux-mêmes. Dans tous les cas, ils doivent accepter de ne pas être les « apprentis sorciers de l’excellence » (Brunstein, 1999) et donc de ne pouvoir répondre à toutes les attentes.

66Les résultats mettent aussi en évidence qu’une perception négative du climat organisationnel affecte la perception du stress des MP alors qu’elle n’a aucune influence significative sur celui des MI. Rappelons que les MP ont près de 22 ans d’ancienneté organisationnelle et ont accédé pour la plupart au poste de manager de proximité par promotion interne. Ces managers issus du rang partagent avec les opérationnels qu’ils dirigent la logique de la gestion par les moyens et peinent à comprendre et à s’adapter à la logique de la gestion par les résultats. Ce dernier résultat interpelle les collectivités sur la gestion de l’implication des MP dans un contexte en mutation. En effet, ces managers relèvent de la filière technique et constituent le dernier maillon de l’encadrement dans les collectivités. Si ces MP ne partagent pas totalement les valeurs de leur organisation et sont stressés, on peut s’interroger sur la réelle exécution des directives sur le terrain.

Conclusion

67L’objectif de cette recherche était d’étudier d’une part, l’influence du niveau hiérarchique de management (intermédiaire vs de proximité) sur la perception des tensions de rôle et du stress des managers territoriaux et, d’autre part, d’examiner son rôle modérateur dans les conséquences des tensions de rôle sur le stress perçu.

68Contrairement aux idées reçues, cette recherche montre que le stress n’épargne pas les managers publics territoriaux : 17 % d’entre eux déclarent être stressés. De plus, elle souligne l’hétérogénéité des perceptions en fonction de la catégorie de managers. Nous avons montré que les managers intermédiaires sont plus exposés à la surcharge de rôle et au stress que les managers de proximité. Ces derniers sont plus affectés par le conflit individu‑rôle que les managers intermédiaires. Les tensions de rôle étant intrinsèquement liées à la position charnière des managers, il leur appartient de construire leur propre marge de manœuvre. Les collectivités peuvent les accompagner dans cette construction à travers des actions de formation orientées vers le management de ces tensions.

69Les résultats confirment la fécondité du modèle de l’épisode de rôle comme cadre théorique de recherche pour expliquer le stress des managers territoriaux. Néanmoins, les futures recherches devraient prendre en compte leur niveau hiérarchique. Une attention particulière devrait être accordée aux managers intermédiaires. Ils sont placés en première ligne en matière de gestion de la qualité de vie au travail de leurs collaborateurs. Ainsi, notre recherche suggère aux DRH et aux décideurs territoriaux de s’intéresser à la gestion du stress des managers. La problématique de leur stress présente de forts enjeux pour les collectivités. En effet, ils sont des relais pour traduire les objectifs des collectivités, mais également des vecteurs incontournables de changement et de construction de sens (Autissier & Wacheux, 2006 ; Trosa & Bartoli, 2011). Il convient donc de les former aux nouvelles contraintes de la fonction publique territoriale et de leur donner des moyens d’action.

70Cette recherche comporte certaines limites. La population étudiée est composée de plus de 78 % d’hommes. Les conclusions de la recherche ne peuvent être généralisées sans précaution vers l’encadrement féminin. De même, elles ne sont pas généralisables à la fonction publique hospitalière et d’État ou aux entreprises. Une recherche qualitative pourrait permettre d’approfondir les résultats dans la perspective de mieux comprendre les différences de tensions observées et l’influence du nouveau management public dans le développement des tensions. Une recherche croisant les points de vue de différents acteurs (élus, managers supérieurs, DRH et représentants du personnel) pourrait venir approfondir et contextualiser les résultats de cette première étude.

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Annexe

Annexe 1 - Outils de mesure

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Notes

1 Dans cette recherche, les managers supérieurs sont considérés comme les catégories (A+) ; les managers intermédiaires (catégories A ou B) et les managers de proximité désignent les agents de maîtrise (catégorie C) ayant une fonction d’encadrement.

2 Les communes ont été contactées dans le cadre d’une recherche doctorale.

3 La loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique française, oblige désormais les collectivités territoriales de plus de 50 salariés et non plus 200 salariés à mettre en place un CHSCT. Ce comité vise à « contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, à l’amélioration des conditions de travail et veiller à l’observation des prescriptions légales prises en ces matières ». http://www.lagazettedescommunes.com/telechargements/documents/Sante_Secu_
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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvie Codo et Caroline Cintas, « Quand le stress envahit la fonction publique territoriale : une recherche empirique auprès des managers intermédiaires et des managers de proximité », Politiques et management public [En ligne], Vol 30/1 | 2013, mis en ligne le 13 septembre 2015, consulté le 23 août 2017. URL : http://pmp.revues.org/6476

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Auteurs

Caroline Cintas

Maître de conférences, Université de Rouen
Laboratoire NIMEC - 3, avenue Pasteur - 76000 Rouen

Sylvie Codo

Docteur, Université François Rabelais de Tours
Laboratoire VALLOREM - 50, avenue Jean Portalis - 37200 Tours
Auteur correspondant : codsyl@yahoo.fr

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